مجلس شورای اسلامی لایحه «حفاظت از خاک» را در تاریخ 01/07/1397، با اصلاحاتی به تصویب رساند و متن نهایی لایحه به شورای محترم نگهبان ارسال شد. شورای محترم نگهبان طی نامه شماره 7342/102/97 مورخ 28/7/1397 خطاب به رئیس محترم مجلس شورای اسلامی، اعلام نظر نهایی خود در مورد این لایحه را به رفع ابهام در مواد (3)، (6)، (9) و (21) این لایحه منوط کرد. عمده ایراد لایحه مذکور اعطای اختیارات اجرایی ویژه به سازمان نظارتیِ محیطزیست است. باید توجه داشت که رویکرد سازمان حفاظت محیطزیست طی دهههای اخیر عموماً رویکردی سلبی و توقف تولید بوده است تا ضابطهمند کردن تولید. بااین‌همه، در لایحه مذکور به سازمان حفاظت محیطزیست اختیارات اجرایی ویژهای داده شده است که علاوه بر زمینه سازی بروز فساد اداری و مشکلاتی که میتواند برای تولیدکنندگان بخش‌هاي صنعت و كشاورزي ایجاد کند؛ احتمال سلب نظارت مجلس بر عملکرد دولت را نیز در پی دارد كه بيان تفصيلی آن از اين مقال خارج است.
بررسیها نشان میدهد علاوه بر ابهامات مورد اشاره شورای محترم نگهبان، متن لایحه مصوبه مجلس شورای اسلامی، دارای مغایرتهایی با اسناد بالادستی و ابهامات دیگری نیز هست که عدم‌اصلاح آنها میتواند ضمن زمینهسازی برای بروز فساد اداری و آسیب به محیطزیست؛ فرآیند تولید و کسب‌وکار را نیز مختل کرده و در شرایط فعلی کشور مصداقی بارز از خودتحریمی باشد. در ادامه به مغایرتهای مورداشاره لایحه پرداخته میشود:
*مغایرتهای لایحه حفاظت از خاک با اسناد بالادستی نظام
- در تبصره ماده (15) لایحه مذکور، آمده است: «درصورتی‌که آلودگی ایجادشده، محیطزیست و یا سلامت را با وضعیت اضطراری مواجه کند، سازمان بدون اخطار قبلی، رأساً نسبت به توقف موقت تمام یا قسمتی از فعالیت واحد آلاینده که موجب آلودگی میشود اقدام خواهد کرد. و آلوده‌کننده علاوه بر حذف و رفع منشأ آلودگی، اعاده به وضعیت سابق و جبران خسارت، به حداکثر جزای نقدی محکوم میشود.» و بدین ترتیب اختیار توقف فعالیت واحد تولیدی به سازمان حفاظت محیطزیست اعطا شده و مرجع تعیین‌کننده میزان خسارت وارده به محیطزیست نیز مشخص نگردیده است. درحالی‌که: بند (5) سیاستهای کلی قضایی بر «تمركز دادن كليه امور داراي ماهيت قضايي در قوه قضاييه با تعريف ماهيت قضايي و اصلاح قوانين و مقررات مربوط بر اساس آن و رسيدگي ماهوي قضايي به همه دادخواهيها و تظلمات» و بند (7) سیاستهای کلی قضایی بر «يكسان‌سازي آيين دادرسي در نظام قضايي كشور با رعايت قانون اساسي[1]» تأکید دارند، که این ماده در مغایرت با این دو بند از سیاستهای کلی است.
- طبق متن ماده (15) لایحه مذکور: «درصورتی‌که اشخاص ذینفع نسبت به اخطار یا دستور سازمان معترض باشند، میتوانند برای یک‌بار از سازمان درخواست تمدید مهلت مذکور را نمایند» و بدین ترتیب امکان اعتراض به “اصل اخطار و یا صحت تشخیص آلایندگی” که توسط سازمان حفاظت محیطزیست حکم داده میشود، برای معترض (واحد تولیدی) وجود ندارد. درحالی‌که: بند (1) سیاستهای کلی قضايي بر« اصلاح ساختار نظام قضايي كشور در جهت تضمين عدالت و تأمين حقوق فردي و اجتماعي» تأکید دارد. بنابراین لازم است در متن یا تبصره این ماده به امکان اعاده حقوق و طرح دعوی واحدهای تولیدی نسبت به اصل حکم و صحت تشخیص سازمان محیطزیست با سازوکارهای تکمیلی اشاره شود.
- لازم به ذکر است بااینکه طبق اصل (173) قانون اساسی، «دیوان عدالت اداری» برای رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، ادارات و آيين‌نامه‌هاي دولتي خلاف قانون يا شرع يا خارج از حدود اختيارات مقام تصويب‌كننده تشكيل شده است؛ اما اولاً اصل بر این است که، دیوان عدالت اداری به‌طور ماهوی به موضوعات مورد اختلاف رسیدگی نمی‌کند، بلکه صرفاً ازنظر رعایت قوانین و مقررات به موضوع رسیدگی میکند و درصورتی‌که این بخش از تبصره ماده (15) تبدیل به قانون شود دیوان عدالت اداری با در نظر گرفتن حدود صلاحیت خود از رسیدگی به این تظلمات خودداری خواهد کرد. ثانیاً دیوان عدالت اداری در مواردی که فرآیند دادرسی اداری طی شده باشد ولی رأی صادرشده مورد اختلاف طرفین دعوی باشد به تظلمات مردم رسیدگی خواهد کرد و لذا متن تبصره مذکور از این منظر که تشخیص سازمان حفاظت محیطزیست از جنس “دستور” است یا “حکم و رأی” محل ابهام است. از سوی دیگر حتی اگر واحدهای تولیدی معترض حق طرح دعوی در دیوان عدالت اداری را نیز داشته باشند، با توجه به زمان‌بر بودن رسیدگی به تظلمات آنها در این فرآیند، توقف موقت فعالیت واحدهای تولیدی با توجه به اقتضای حرفه‌ای آنها میتواند منجر به ضرر و زیان جبران‌ناپذیر و از دست رفتن موقعیت واحد تولیدی در بازار و درنهایت حذف آنها از چرخه تولید شود.
*پیشنهاد‌ها برای اصلاح متن برخی مادههای لایحه حفاظت از خاک
با توجه به موارد فوقالذکر، شبکه کانون‌های تفکر ایران (ایتان) برخی مواد این لایحه را مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران می‌داند و برای رفع ایرادات فوقالذکر بدین‌وسیله تغییرات زیر را برای متن لایحه حفاظت از خاک پیشنهاد میکند:
- تعریف شفافی از واژه کلی «وضعیت اضطراری» ذکرشده در تبصره ماده (15) و متن ماده (11) این لایحه، مبتنی بر شاخصهای ارزیابی معتبر جهانی و با همکاری وزارت جهاد کشاورزی، وزارت صنعت، معدن، تجارت و سازمان حفاظت محیطزیست ارائه گردد.
- متن تبصره ماده (15) بدین ترتیب اصلاح شود: «درصورتی‌که آلودگی ایجادشده، محیطزیست و یا سلامت را با وضعیت اضطراری مواجه کند، سازمان به واحد تولیدی اخطار خواهد داد و در صورت ادامه تخلف واحد تولیدی تا 72 ساعت بعدازاین اخطار، سازمان با دستور مرجع قضایی، نسبت به توقف موقت تمام یا قسمتی از فعالیت واحد آلاینده که موجب آلودگی میشود اقدام خواهد کرد.» در ادامه همین تبصره و یا با افزودن تبصرهای جدید، این جمله نیز اضافه گردد: « سازمان مکلف است حداکثر تا دو هفته پس از توقف موقت فعالیت واحد تولیدی، «کمیتهای تخصصی» شامل: یک نماینده از وزارتخانههای جهاد کشاورزی، صنعت، معدن، تجارت و وزارت بهداشت، یک نفر قاضی کارشناس (به نمایندگی از قوه قضائیه)، یک نفر کارشناس سازمان حفاظت محیطزیست، یک نفر از نظام صنفی کشاورزی و یک نفر از کانون عالی انجمن‌های صنفی کارفرمایی ایران جهت بررسی تخصصی و تعیین تکلیف فعالیت واحد تولیدی تشکیل دهد. در این کمیتهی هفتنفره، پس از قرائت گزارش کارشناسی سازمان حفاظت محیطزیست توسط نماینده این سازمان، نماینده واحد تولیدی معترض میتواند دفاعیات خود را بیان کرده و پس‌ازآن قضاوت نهایی صدور حکم “توقف کامل” فعالیت واحد تولیدی و یا رفع “توقف موقت”، منوط به آرای اکثریت اعضای این کمیته تخصصی خواهد بود. اگر تا دو هفته پس از توقف موقت فعالیت واحد تولیدی، جلسه این کمیته از طرف سازمان حفاظت محیطزیست تشکیل نگردد؛ حکم توقف موقت به‌صورت خودکار ابطال خواهد شد. ضمن اینکه اگر بعد از رأی کلی این کمیتهی تخصصی، تشخیص کارشناسی سازمان حفاظت محیطزیست اشتباه باشد، این سازمان ملزم به جبران خسارت برآورد شده تعطیلی موقت واحد تولیدی که توسط مرجع قضایی برآورد میشود خواهد بود. مدت‌زمان دوهفته‌ای تشکیل جلسه کمیته تخصصی و بررسی وضعیت نهایی توقف فعالیت واحد تولیدی، بنا به مورد و در صورت نیاز به نمونه‌برداری‌ها و بررسی‌های میدانی، با اتفاق‌نظر اکثریت اعضای این کمیته حداکثر تا یک ماه توسط سازمان حفاظت محیطزیست قابل استمهال خواهد بود.
- پیشنهاد تشکیل «کمیته تخصصی» که در بند پیشین ذکر شد، با استناد به بند (4) سیاستهای کلی قضایی مبنی بر «تخصصي كردن رسيدگي به دعاوي در سطوح موردنیاز»، برای سایر مادههای «لایحه حفاظت از خاک» که ماهیت صدور حکم قضایی و یا مجازات دارند نیز قابل‌تعمیم میباشد. این امر در عین تخصصی کردن صدور احکام مرتبط با فعالیت هر واحد تولیدی، میتواند موجب کاهش اطاله دادرسی قضایی نیز گردد.
- در متن تبصره ماده (15) صریحاً اشاره شود که مرجع تعیین‌کننده “میزان خسارت وارده” در بخش «حذف و رفع منشأ آلودگي، اعاده به وضع سابق و جبران خسارت» مرجع قضایی است.
- در تبصره ماده (15) علاوه بر اختیار درخواست “تمدید مهلت اخطار”؛ امکان اعتراض تولیدکننده به “اصل اخطار” و “تشخیص سازمان حفاظت محیطزیست” و رجوع به دادگاه صالحه برای طرح دعوی خود نیز تصریح گردد.
[1] . لازم به ذکر است که طبق اصول (36)، (61) و (156) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، صدور حکم قضایی و مجازات از وظایف مراجع قضایی است.
