۱- مقدمه
تدوین قانون استفاده حداکثر از توان داخلی از مهم‌ترین اقداماتی است که تاکنون در زمینه ارتقای توان داخلی به‌منظور تأمین نیازهای کشور، خلق ارزش‌افزوده و اشتغال نیروی کار متخصص انجام شده است. این قانون در سال ۱۳۷۵، برای اولین بار تصویب و در سال ۱۳۹۱، به‌منظور بهبود عملکرد و رفع نواقص قانون قبلی، بازبینی و اصلاح شد. باوجوداین، تقریباً تمامی بازیگران مرتبط با این قانون یعنی مجلس شورای اسلامی، دولت و شرکت‌های خصوصی و دولتی اذعان دارند که این قانون تا حد قابل‌توجهی موفق نبوده و در موارد متعددی نقض شده است. کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی مجلس در تاریخ ۲۷ دی‌ماه، گزارشی را تحت عنوان «گزارش نظارتی در خصوص بخش تولید با رویکرد اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور» تهیه و در آن، نسبت به آسیب‌شناسی قانون مصوب سال ۹۱ اقدام نموده است. این گزارش کمیسیون درصدد است با اصلاح مجدد قانون مذکور، موانع عدم اجرای آن را مرتفع نماید. بر همین اساس، پیش‌نویس طرحی برای جایگزینی قانون فعلی به این گزارش پیوست شده است.
این پیش‌نویس در مقایسه با نسخه‌های قبلی ازنظر قانون‌نویسی، انسجام و کیفیت نگارش بالاتری دارد. به‌علاوه تلاش شده است تا قواعد بسیار مهمی همچون شفافیت اطلاعات، سازوکارهای الزام‌آور برای اطمینان از انجام تعهدات مالی کارفرما و بسترسازی برای رفع موانع اصلی تولید همچون نظام استاندارد در متن قانون گنجانده شود؛ اما همچنان فاقد سازوکارهای الزام‌آور و خودتنظیم برای دستگاه‌ها و شرکت‌ها است که نتیجتاً سرنوشتی مشابه قوانین قبل خواهد داشت. در متن پیشِ‌رو، بعد از آسیب‌شناسی پیش‌نویس ارائه‌شده، پیشنهادهایی به‌منظور اصلاح آن بیان شده است که در صورت اعمال، موانع دست‌یابی به اهداف قانون را برطرف خواهد کرد.
۲- آسیب‌شناسی پیش‌نویس قانون و پیشنهادهایی برای اصلاح آن
۲-۱- هزینه ناچیز نقض قانون
در این قانون، قواعد متعددی برای الزام شرکت‌ها به استفاده از توان داخل وضع شده است و دستگاه‌ها موظف شده‌اند تا این قواعد را رعایت کنند. پایبندی به این قواعد، زمانی محقق می‌شود که نقض آن‌ها هزینه‌های قابل‌توجهی برای دستگاه و افراد حقیقی تصمیم‌گیرنده به همراه داشته باشد. اما در پیش‌نویس آماده‌شده، هیچ مسئولیتی متوجه افراد حقیقی مشارکت‌کننده نخواهد بود. حال‌آنکه لازم است در متن قانون، تخطی از آن برای افراد حقیقی جرم در نظر گرفته و مجازاتی برای آن تعیین شود. به‌عنوان‌مثال، درصورتیکه قرارداد بدون ثبت اطلاعات در سامانه‌های موضوع ماده ۳ پیش‌نویس منعقد شود، ضروری است مدیران بخش حقوقی و قراردادها و همچنین مدیر ارشد دستگاه مجرم شناخته شوند و کسری از مبلغ قرارداد را به‌عنوان جریمه پرداخت کنند. علاوه بر سازوکارهای تنبیهی و الزام‌آور برای اشخاص حقیقی، ضرورت دارد هویت حقوقی دستگاه نیز در صورت تخطی از قانون جریمه شود که این موضوع می‌تواند در قالب کاهش بودجه یا عدم تخصیص بخشی از آن در سال‌های آتی در نظر گرفته شود.
۲-۲- شاخص‌سازی بدون توجه به سازوکار سنجش شاخص
مهم‌ترین شاخصی که در پیش‌نویس قانون در نظر گرفته شده، «سهم کار در داخل کشور» است. افزایش این شاخص به معنای خلق ارزش بیشتر در داخل کشور تلقی می‌شود و تحقق آن محور اصلی پیش‌نویس ارائه‌شده است. سنجش شاخص مذکور مستلزم دریافت اسناد فراوانی همچون مدارک مالیاتی، مستندات پرداخت بیمه و اسناد طراحی تجهیزات است تا حداقل روی کاغذ قابل‌اندازه‌گیری باشد. اما جمع‌آوری این اطلاعات بدون اراده شرکت‌ها غیرممکن ارزیابی می‌شود که در این پیش‌نویس بدان توجهی نشده است.
برای رفع این مشکل، می‌توان با قرار دادن مسئولیت استفاده از توان داخل بر عهده شرکت‌های پیمانکار، منفعت شرکت‌ها را در رعایت این قانون قرار داد. برای تحقق این هدف می‌توان از ابزار مالیات استفاده نمود. بر این اساس، در کلیه قراردادهایی که منعقد می‌شود، لازم است مبلغ قابل‌توجهی (مثلاً ۶۰ درصد) به‌عنوان مالیات کسر شود. حال اگر شرکت اثبات کند که در تمامی قراردادها و خریدهای خود قانون را رعایت کرده و از حداکثر توان داخل بهره جسته است، بخش قابل‌توجهی از این مالیات بخشیده خواهد شد. در این صورت، شرکت پیمانکار تمامی اسناد را برای اثبات مدعای خود در اختیار نهادهای موردنظر قانون قرار خواهد داد و زمینه برای ارزیابی شاخص «سهم کار در داخل» فراهم می‌شود.
۲-۳- ضعف سازوکارهای کشف تخلف
در متن پیش‌نویس قانون، سازوکار مناسبی برای کشف تخلفات در نظر گرفته نشده و صرفاً هیئتی متشکل از نماینده سازمان برنامه‌وبودجه کشور (دبیر هیئت)، نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت، نماینده دستگاه مرکزی مرتبط با موضوع شکایت، یک نفر قاضی مجرب با معرفی رئیس قوه قضائیه و نماینده تشکل صنعتی مرتبط به تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت برای نظارت بر این قانون و بررسی شکایات تعیین شده است؛ اما این هیئت توان ورود دقیق کارشناسی به تمامی موضوعات را ندارد و تنها می‌تواند تخلفات را از منظر ظاهری بررسی کند. علاوه بر این، به‌طورکلی کشف تخلفات از این قانون فرآیند پیچیده‌ای است؛ لذا بررسی‌های هیئت مذکور نیز به نتایج چندان صحیحی منجر نخواهد شد. وجود این خلأ سبب می‌شود که زمینه کشف تخلفات وجود نداشته باشد و درنتیجه، این قانون نیز به سرنوشت ویرایش‌های قبلی دچار شود. امروزه در کشورهای توسعه‌یافته به‌منظور کشف تخلفات و نظارت محتوایی بر اجرای قانون از سازوکارهای نظارت عمومی استفاده می‌شود. در این روش، کلیه افراد حقیقی و حقوقی مجازند با ارائه مدارک مستدل، تخلفات به وجود آمده را گزارش نمایند و درصورتیکه تخلف مذکور اثبات شود، از محل عوایدی که به دست می‌آید مبلغی به‌عنوان پاداش به فرد حقیقی یا حقوقی گزارش‌کننده تعلق می‌گیرد.
۲-۴- بی‌توجهی به ارتقای نیروی انسانی
مهم‌ترین رکن برای رشد توان داخلی، ارتقای نیروی انسانی است. متأسفانه در تلقی رایج، انتقال فناوری صرفاً به انتقال خط تولید و مدارک مربوط به طراحی تجهیزات اطلاق می‌شود. اما در حقیقت، انتقال فناوری از آموزش و ارتقای نیروی انسانی داخلی شروع و به توسعه درون‌زای فناوری و تولید داخلی ختم می‌شود. بنابراین ضروری است قانون حداکثر استفاده از توان داخلی به‌گونه‌ای طراحی شود که شرکت‌های معتبر خارجی و داخلی تلاش کنند در انجام پروژه‌ها و در بخش‌های مهم پروژه ازجمله تحقیق و توسعه از نیروی متخصص داخلی استفاده نمایند و درنتیجه آموزش و ارتقای این افراد در دستور کار شرکت‌ها قرار گیرد. به‌ویژه شاخص‌ها باید با هدف استفاده بیشتر از نیروهای متخصص ایرانی طراحی شوند.
۲-۵- انفعال قانون در برابر مجری
پیش‌نویس قانون به نحوی نوشته شده است که عدم رعایت آن تأثیری در روند انجام فعالیت‌های دستگاه‌ها ندارد. به بیان دقیق‌تر، با توجه به این‌که دستگاه‌ها بودجه خود را مستقل از این قانون دریافت می‌کنند، عدم رعایت آن خللی در فعالیت جاری آن‌ها ایجاد نمی‌کند. این مسئله سبب می‌شود که بتوانند بدون توجه به قانون، فعالیت خود را انجام دهند. البته این نگرش ناشی از رویکرد غلط و حاکم در فرآیند قانون‌نویسی کشور است که بر اساس آن، قانون نوشته می‌شود تا دیگری آن را اجرا کند و عمل به قانون کاملاً تابع اراده مجری قانون است. یکی از بهترین راه‌ها برای غلبه بر این مشکل، مشروط کردن تخصیص بودجه یا هزینه‌کرد آن به رعایت قانون است. مشابه این سازوکار با استفاده از امضای ذی‌حساب قابل انجام است، به‌عبارت‌دیگر، اگر وظیفه انجام بعضی از مفاد قانون به عهده وزارت اقتصاد باشد و امضای اسناد توسط ذی‌حساب مشروط به رعایت بندهای مذکور شود، دستگاه‌ها برای انجام هرگونه هزینه‌کردی مجبور می‌شوند مفاد مرتبط را رعایت کنند و رویکرد منفعلانه قانون در برابر مجری به رویکردی فعالانه تبدیل خواهد شد.
۲-۶- بی‌توجهی به سامانه «پروژه‌ها، مناقصات و قراردادها»
در متن پیش‌نویس برای ایجاد شفافیت به ایجاد یک سامانه در ارتباط با شرکت‌ها و تجهیزات اشاره شده است. حال‌آنکه فرآیندهای معیوب و غیرشفاف در تعریف و انجام پروژه‌ها امکان ارتقا و گسترش فعالیت‌ها را از بنگاه‌های داخلی سلب کرده است. لذا ضروری است تمامی مراحل انجام پروژه شامل مناقصات، عقد قرارداد، تعاملات حین پروژه، پرداخت‌ها و اتمام پروژه به همراه اسناد و مدارک مربوط به هر یک از این موارد صرفاً از طریق این سامانه انجام شود و با استفاده از سازوکارهایی که در بخش‌های قبل توضیح داده شد، دستگاه‌ها ملزم به انجام این کار شوند. بنابراین مهم‌ترین محور شفافیت در این قانون شفافیت فرآیند تعریف، اجرا و اتمام پروژه‌ها است و این سامانه نسبت به سامانه مربوط به شرکت‌ها و تجهیزات اهمیت بسیار بیشتری دارد؛ بااین‌حال، در پیش‌نویس قانون به این دو سامانه توجه شده، اما از سامانه پروژه‌ها غفلت شده است. بنابراین تشکیل سامانه پروژه‌ها در کنار سامانه شرکت‌ها و تجهیزات برای شفافیت فرآیندها ضروری است. همچنین درصورتیکه عموم مردم امکان دسترسی به اطلاعات این سامانه را داشته باشند و از سازوکارهای نظارت عمومی استفاده شود، امکان نقض قانون به‌شدت کاهش خواهد یافت.
۲-۷- بی‌توجهی به بحران بدهی دستگاه‌های دولتی و خطر ورشکستگی گروهی شرکت‌های داخلی
در حال حاضر، نهادهای مختلف ازجمله وزارت نفت بدهی‌های فراوانی به شرکت‌ها دارند و در برخی موارد، مطالبات شرکت‌ها با تأخیرات چندین‌ساله مواجه است. در صورت بی‌توجهی به این مسئله عملاً طی سال‌های آتی، شرکت‌ها یکی پس از دیگری ورشکسته و تولید ملی دچار مشکلات بزرگ‌تری می‌شود. در سراسر پیش‌نویس مذکور، هیچ توجهی به این مشکل نشده است؛ درحالی‌که لازم است قانون به نحوی نوشته شود که شرکت‌های دولتی و کارکنان آن‌ها را در جهت کاهش بدهی‌ها به حرکت درآورد.
در این راستا، می‌توان از ابزار گشایش خط اعتباری ارزی یا ریالی استفاده نمود. در ماده ۸ پیش‌نویس قانون، گشایش خط اعتباری به‌عنوان شرط تعریف پروژه جدید بیان شده است؛ درواقع این ماده یک اقدام افراطی در پاسخ به تفریط گذشته است که هزینه تمامی پروژه‌ها را افزایش خواهد داد. چراکه تعریف پروژه را منوط به گشایش خط اعتباری نموده است. حال‌آنکه می‌توان با رویکردی هوشمندانه، از گشایش خط اعتباری جدید به‌عنوان اهرمی برای کاهش بدهی‌ها استفاده کرد. به این نحو که دستگاه‌ها متناسب با میزان کاهش بدهی خود، امکان تعریف پروژه بدون گشایش اعتباری را خواهند داشت. به‌علاوه می‌توان در صورت کاهش بدهی دستگاه‌ها، برای مدیران و کارکنان آن‌ها، پاداش و در صورت افزایش بدهی‌ها، جریمه در نظر گرفت.
۳- جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
قانون استفاده حداکثر از توان داخل به‌عنوان گلوگاه حمایت از تولید ملی، ظرفیت‌های فراوانی برای ارتقای توان داخلی و رفع موانع پیش روی شرکت‌ها و متخصصین داخلی دارد. اما قانون فعلی نتوانسته است از این ظرفیت‌ها به‌خوبی استفاده کند و زمینه رونق تولید داخلی را فراهم آورد. متن پیش‌نویس طرح پیشنهادی کمیسیون ویژه تولید برای اصلاح این قانون نیز همچنان این قابلیت را ندارد. لذا ضرورت دارد برای رفع موانع دست‌یابی به اهداف قانون، در روند اصلاح آن، نکات زیر مدنظر قرار گیرد:
- ایجاد ضمانت اجرای قانون با درنظرگرفتن مجازات برای اشخاص حقیقی و دستگاه‌های حقوقی متخلف
- قرار دادن بار مسئولیت اثبات داخلی‌سازی بر عهده شرکت‌های پیمانکار با ابزار مالیات بر ارزش‌افزوده
- استفاده از سازوکارهای نظارت عمومی برای کشف تخلفات و نظارت بر اجرای قانون
- توجه به ارتقای نیروی انسانی به‌عنوان شرط لازم انتقال فناوری در پروژه‌ها
- گره زدن منافع شرکت‌ها به اجرای قانون از طریق مشروط کردن تخصیص بودجه و امضای اسناد مالی توسط ذی‌حساب به رعایت قانون
- ایجاد سامانه پروژه‌ها در کنار سامانه شرکت‌ها و تجهیزات
- پیش‌بینی سازوکارهایی در قانون برای کاهش بدهی دستگاه‌های دولتی
